Considerações sobre os limites da despesa total e repasses de duodécimos ao legislativo municipal

O presente artigo tem por finalidade fazer algumas considerações em relação aos limites constitucionalmente impostos quando se trata do ato de repasses dos duodécimos, pelo Executivo Municipal.

Inicialmente cumpre obtemperar que, como é cediço, a Câmara Municipal não é detentora de personalidade jurídica e não possui patrimônio próprio, mas tão somente tem por competência exercer o direito a ela outorgado de gerir o patrimônio que lhe é colocado à disposição pelo Município, este último, sim, que se reveste de personalidade jurídica, e tem a Câmara Municipal apenas como um dos seus Órgãos, e assim, contabilmente, uma de suas unidades de despesas.

O I. Jurista Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Municipal Brasileiro”¹, muito bem diferencia a figura do ente público Município (que é a pessoa jurídica de direito público em si) dos órgãos que o compõem, dentre eles a Câmara Municipal:

“O Município Brasileiro é, pois, entidade estatal, político-administrativa, que, através de seus órgãos de governo – Prefeitura e Câmara de Vereadores – dirige a si próprio, com a tríplice autonomia política (autoorganização, composição de seu governo e orientação de sua administração), administrativa (organização dos serviços locais) e financeira (arrecadação e aplicação de suas rendas). (grifamos)

Destarte, não sendo dotada de personalidade jurídica, e assim não possuindo orçamento próprio, para efeito de elaboração e de execução orçamentária, a Câmara Municipal é apenas mais uma dentre as diversas áreas de destinação das dotações do orçamento municipal, a qual, especificamente, recebe recursos transferidos na forma de “duodécimos” para utilização na unidade orçamentária que atende à função legislativa. Tanto é verdade que, uma vez não utilizadas em sua totalidade, os duodécimos transferidos ao Legislativo, devem eles retornar, na forma de devolução, para serem aproveitados em outra unidade orçamentária do Município.

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¹ 14ª edição, Editora Malheiros

Como também é cediço, e novamente em consonância com o magistério do I. Jurista Helly Lopes Meirelles, tendo em vista o próprio pressuposto de um Estado Democrático de Direito, da independência dos poderes, e consequentemente de poder de autoorganização e de autoadministração outorgado ao Legislativo, inclusive por meio de expressa previsão na Lei Orgânica Municipal, “O numerário para atender às despesas da Câmara deve ser requisitado pelo presidente da Mesa ao prefeito mensalmente, na base da dotação aprovada e incluída no orçamento geral do Município”.

Esclarece ainda o referido Mestre que “A administração financeira, a contabilidade e a elaboração e execução do orçamento da Câmara que irá integrar o do Município são de responsabilidade do presidente…”, embora, como amplamente sabido, não possa esse promover à execução de tais elementos com total liberdade, mas sim, muito pelo contrário, apenas e estritamente dentro dos limites impostos pela Lei e pela Constituição, bem como em respeito aos mais modernos preceitos da responsabilidade na gestão fiscal.

Nesse contexto, existem limites percentuais taxativamente impostos constitucionalmente, mais especificamente no caput do art. 29-A de nossa Magna Carta, tanto para a efetivação dos gastos/despesas totais do Legislativo dentro do exercício (bem como, dentro desse limite, também para os gastos com pessoal), quanto consequentemente limites impostos em relação aos repasses dos duodécimos à Câmara, por parte do Executivo, cuja observância se revela inflexível e compulsória.

Nesse sentido, de modo claro e didático leciona o I. doutrinador Helly Lopes Meirelles, ao consignar que, “… de conformidade com o art. 29-A da CF, acrescido pela EC nº 25, de 14.2.2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, o total das despesa do legislativo municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar um percentual definido em conformidade com a população do Município (de 5 a 8%), da soma da receita tributária e das transferências aludidas no arts. 153, § 5º, 158 e 159 da CF”, contemporizando o referido Mestre ainda que: “a Câmara não pode recolher ou movimentar qualquer numerário estranho ao seu orçamento, nem aplicar seus recursos em fins diversos dos que se destinam as dotações, sob pena de quem o fizer incidir no crime funcional de emprego irregular de verbas ou rendas públicas (CP, art. 315)”.

Desta forma, a título de exemplo, verifica-se, portanto, que uma vez inserido um determinado Município na faixa populacional disposta no inc. II, do art. 29-A da Constituição Federal, entre 100.000 (cem mil) e 300.00 (trezentos mil) habitantes, a despesa total de sua Câmara Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, consoante dita a Constituição, encontra-se limitada a 6% do total da receita ampliada municipal (que compreende o total das receitas tributárias, somadas às transferências dispostas nos arts. 153, § 5º, 158 e 159 da Constituição) efetivamente realizada no exercício anterior, não sendo admitido qualquer transposição desse limite, por menor que seja, sob pena de incorrer em grave ilegalidade e contrariar fortemente os preceitos ditados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ensejando, há muito, consoante dita a majoritária jurisprudência do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, tanto o julgamento de irregularidade das contas do legislativo municipal que porventura o extrapolar.

Tanto tal assertiva é verdadeira, que de outro lado, em relação ao Município, no que tange ao dever que lhe é atribuído de efetuar os repasses dos duodécimos à Câmara Municipal, o inc. I, do § 2º ² do mesmo dispositivo da Magna Carta tipifica taxativamente como crime de responsabilidade do Prefeito Municipal, efetuar repasses ao legislativo que superem esses respectivos limites percentuais, de forma objetiva, e sem trazer qualquer exceção em relação aos gastos com inativos do legislativo.

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[1] Art. 29A – (omissis) (…) § 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

Destarte, não à toa manifesta-se majoritariamente a jurisprudência do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, reputando como grave e compulsória causa de reprovação das Contas Anuais de Câmaras Municipais, quando constatada a violação do limite constitucional no que tange à realização de suas despesas:

TC-002010/026/10
Câmara Municipal da Estância Balneária de Iguape.
Exercício: Contas do Exercício de 2010.

Presidente da Câmara: Joaquim Antonio Coutinho Ribeiro. Acompanha: TC-002010/126/10.

(…)

Existem, porém, irregularidades graves que desautorizam a aprovação das contas. 2.3 O total da despesa da Câmara ultrapassou o limite de 7% fixado pelo artigo 29-A, caput, I, da Constituição; correspondeu a 7,08% do somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do artigo 153 e nos artigos 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior. Trata-se de procedimento de tal gravidade que a Constituição o tipifica como crime de responsabilidade. Tratando-se de limite previsto na Constituição, não há como relevar sua extrapolação.

(…)

Diante do exposto, julgo irregulares as contas, nos termos do artigo 33, III, “b” e “c”, da Lei Complementar estadual n. 709/93.
(grifamos)

No mesmo diapasão, também o posicionamento no sentido de que realmente trata-se de um aspecto de extrema gravidade, verifica-se no julgamento de compulsória reprovação às Contas da Câmara Municipal de Tarabaí, e assim consequentemente, tal como claramente observado no âmbito desse próprio referido julgado, TAMBÉM A EMISSÃO DE PARECER DESFAVORÁVEL ÀS CONTAS DO EXECUTIVO DAQUELE MUNICÍPIO, RELATIVAS AO MESMO EXERCÍCIO, justamente ante a transposição, desse mesmo limite constitucional, em relação ao ato do repasse dos duodécimos, de competência da Prefeitura:

PRIMEIRA CÂMARA – SESSÃO DE 11/11/2014

Processo: TC-2123/026/10
Assunto: Contas Anuais da Câmara Municipal de TARABAI
Exercício: 2010

(…)

Primeiro, com relação às despesas gerais da Câmara, o quadro elaborado pela fiscalização indicou que, mesmo diante da devolução das sobras orçamentárias ao Executivo, ainda assim, houve excedente ao limite constitucional, uma vez que fixaram-se em 7,19%.

Aqui a avaliação da Corte é objetiva. Mesmo assim, não há quaisquer situações fáticas ou jurídicas, excepcionais ou intransponíveis, que importassem na relevação da falha – ao contrário, houve críticas à contratação de empresa por preço superior ao praticado em outra praça, bem como excesso na remuneração aos Agentes Políticos. Aliás, há uma preocupação de ordem constitucional para que as Câmaras limitem os seus gastos, inclusive, imputando como crime de responsabilidade do Prefeito Municipal quando a ocorrência de repasse a maior. Desse modo, devo lembrar que esta E.Corte negou provimento ao Pedido de Reexame interposto nos autos do TC- 2767/026/10, da Municipalidade de Tarabai, exercício de 2010, exatamente porque houve excesso no repasse financeiro ao Legislativo local (Tribunal Pleno em Sessão de 31.07.13).

Ademais, a jurisprudência majoritária desta E. Corte é pela não aceitação de situações da espécie. Portanto, a exemplo do destino dado às contas do Executivo, não vejo como salvaguardar os atos praticados pelo Legislativo. (grifamos)

De outra banda, importantíssimo se faz ainda sopesarmos, que não obstante a exclusão trazida pela Magna Carta em relação ao não cômputo dos gastos com inativos quando se trata do limite concernente à efetivação de sua “despesa total” imposto ao legislativo, é possível verificar, no âmbito da própria jurisprudência do E. TCESP, a adoção de uma metodologia de cálculo objetiva, onde muitas vezes são computados, sem exceção, todos os gastos da Câmara independentemente de sua natureza, nomenclatura ou ordem de dotação.

Nesse norte, inclusive, há que se destacar esse entendimento esposado em sede dos Embargos de Declaração opostos pela à época Presidenta da Câmara Municipal de Quadra em relação ao julgamento de irregularidade das Contas de 2010 daquele legislativo municipal, no âmbito do qual fora considerado, inclusive, dentro desse cálculo objetivo, para efeito da análise de observância dos limites constitucionais de sua despesa total, até mesmo gastos porventura efetuados com os pensionistas.

Senão vejamos:

TC-002396/026/10

Embargante: Andrea Aparecida de Oliveira Coelho – Presidente da Câmara à época.

Assunto: Contas anuais da Câmara Municipal de Quadra, relativas ao exercício de 2010.

Em Julgamento: Embargos de declaração em face da decisão da E. Segunda Câmara, que julgou irregulares as contas, nos termos do artigo 33, III, “b” e “c”, da Lei Complementar estadual n. 709/93, bem como impôs à responsável pena de multa no equivalente pecuniário de 500 UFESP’s, nos termos dos artigos 36, parágrafo único, e 104, I, da mencionada Lei. Acórdão publicado no DOE-SP de 12-04-12.

(…)

É de todo desnecessário, igualmente, apontar “quais as despesas que levaram a Câmara a ultrapassar o limite constitucional”. O que o artigo 29-A da Constituição considera é “o total da despesa do Poder Legislativo Municipal” (gn), pouco importando se o excesso decorreu do pagamento de subsídios aos agentes políticos, de gastos com servidores inativos, da remuneração dos servidores, de despesas com papel, com selo, ou com esta ou aquela dotação orçamentária. Por outras palavras, no caso concreto não foi uma ou outra despesa realizada que culminou com a extrapolação do limite de 7%, mas o total das despesas, como está na Constituição. O cálculo, constante do relatório da Fiscalização e bem indicado no acórdão embargado, é realizado, como prescreve a Constituição, com base no total das despesas executadas, constante do balanço orçamentário (fl. 2 do Anexo), que neste exercício somou R$ 516.361,36. (grifamos)

Destarte, considerando não apenas o remansoso posicionamento da jurisprudência pátria a respeito da importância e severidade dos limites da despesa total e repasses de duodécimos do legislativo, mas uma vez aplicando-se uma interpretação sistemática do texto constitucional, segundo a qual a norma não pode ser analisada de forma isolada, mas sim considerando a ordem jurídica como uma unidade, e onde os dispositivos devem coexistir de tal modo que a análise de significância de um artigo tenha condições de ser extraído, e até mesmo interpretado, levando-se em consideração o conteúdo e em harmonia com o outro de mesmo nível, torna-se temerário inferir qualquer grau de liberdade, principalmente ao Executivo enquanto titular da obrigação de efetivar os repasses de duodécimos ao legislativo, para extrapolar ou transpor, por menor que sejam, os limites impostos pelo art. 29-A da Constituição Federal, mormente considerando a tamanha importância impingida aos preceitos da responsabilidade e boa gestão fiscal, tido como principais pressuposto para possibilitar a concretização do bem comum.

Ademais, além da inflexibilidade da jurisprudência do E. Tribunal de Contas verificada, inclusive, no âmbito da análise dos limites percentuais do total da despesa da Câmara Municipal (onde embora o caput do art. 29-A expressamente excetue as despesa com inativos para efeito desse cálculo, por vezes, justamente em face da interpretação sistemática da norma constitucional com os preceitos da responsabilidade fiscal, tal exceção chega a ser aplicada com reservas), imperioso ressaltarmos que essa exceção em relação à despesas com inativos ou pensionistas NEM SEQUER ENCONTRA-SE PREVISTA NO TEXTO CONSTITUCIONAL QUANDO SE TRATA DO LIMITE IMPOSTO EM RELAÇÃO AO REPASSE DOS DUODÉCIMOS À PREFEITURA.

Ao revés, como já acima dito, o inciso I, do § 2º do mesmo art. 29-A expressamente tipifica como crime de responsabilidade do Prefeito Municipal (enquanto titular do Poder Executivo e assim imbuído do dever de executar o orçamento e consequentemente efetuar os repasses das parcelas de duodécimos à Câmara Municipal), objetivamente, e sem qualquer exceção, “efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo”.

Inclusive, nesse sentido, infindáveis foram os julgados reputando como causa grave e compulsoriamente apta a ensejar a emissão de parecer desfavorável às Contas Municipais ³, a realização de repasses de duodécimos em valor acima dos respectivos limites percentuais impostos pela Magna Carta, independentemente muitas vezes da boa-fé, e até mesmo não obstante a ocorrência de hipóteses de superestimação das receitas que não se concretizaram por eventos externos, alheios à responsabilidade do gestor, como, por exemplo, o advento de uma crise financeira.

Portanto, como medida de máxima precaução, que acima de tudo consideramos imperiosa tratando-se de um aspecto nevrálgico, determinante no âmbito da análise da legalidade e regularidade das Contas Anuais do Município no âmbito do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, e não apenas isso, tendo em vista principalmente a ausência de qualquer exceção, no texto da Constituição, em relação aos limites constitucionalmente impostos quando se trata do ato de repasses dos duodécimos, pelo Executivo, conclui-se, s.m.j., pela impossibilidade de vir a ser extrapolado, no Município tido como exemplo, o limite de 6% da receita tributária ampliada realizada no exercício anterior para os repasses de duodécimos a serem realizados no exercício corrente, não sendo possível, assim, a exclusão dos gastos com inativos da Câmara para efeito do cumprimento do mesmo pela Prefeitura Municipal.

[1] A exemplo dos pareceres exarados no âmbito das Contas de 2014 do Município de Iporanga, nos autos do expediente TC 261/026/14; das Contas de 2011 do Município de Elias Fausto, nos autos do expediente TC 923/02611; e das Contas de 2010 do Município de Tarabaí, nos autos do expediente TC 2767/026/10, dentre inúmeros outros.

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³ A exemplo dos pareceres exarados no âmbito das Contas de 2014 do Município de Iporanga, nos autos do expediente TC 261/026/14; das Contas de 2011 do Município de Elias Fausto, nos autos do expediente TC 923/02611; e das Contas de 2010 do Município de Tarabaí, nos autos do expediente TC 2767/026/10, dentre inúmeros outros.

Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm.

MEIRELLES, H. L. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.

SÃO PAULO. Tribunal de Contas de São Paulo. Disponível em https://www4.tce.sp.gov.br/.

Autora:


Mariana Bim Sanches Varanda

Advogada formada pela Faculdade de Direito de Itu; Consultora na área de administração pública há 08 anos, com ênfase nas áreas jurídica e de licitações e contratos administrativos;

 

 

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