Uso do veículo oficial por prefeito candidato à reeleição

O artigo 73 da 9.504/97 – Lei Eleitoral, elenca as condutas que o legislador entendeu serem inadequadas ao período eleitoral.

As condutas vedadas foram concebidas com a finalidade de coibir a prática de atos capazes de prejudicar o equilíbrio e a igualdade de chances na disputa inerente ao processo democrático, para que sobressaia a real vontade do eleitorado e a imagem mais verdadeira possível dos candidatos aos cargos público-eletivos, com o necessário combate às condutas que influenciam essa percepção.

O inciso I do referido dispositivo proíbe a cessão ou uso, em benefício de candidato, partido político ou coligação, de bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária.

Pela leitura do referido dispositivo, poderíamos concluir de imediato que a utilização do veículo oficial por Prefeito, candidato à reeleição, ficaria restrita à realização de suas atividades enquanto Chefe do Executivo.

Contudo, continuando a leitura do referido artigo 73, nos deparamos com as disposições constantes do parágrafo 2º, que assim nos leciona:

“§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleição de Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público”.

Ou seja, o uso do transporte oficial é admitido somente no trajeto entre residências oficiais do agente candidato e locais de reuniões referentes às suas ações eleitorais, mas não para a realização da campanha efetivamente.

Vale nesse ponto colacionar jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral que elucida o que seriam atos públicos cuja utilização do veículo oficial é vedada:

“Atos públicos pela perspectiva e escopo do legislador por um desejável equilíbrio na disputa, devem ser compreendidos, como aqueles que tem prévia convocação e divulgação, com o objetivo de atingir grande participação e visibilidade, a exemplo dos comícios, carreatas e passeatas.
Os atos públicos geralmente se convertem em fatos publicados, mas nem todo fato publicado pode ser considerado ato público, porquanto não explícito o objeto de transformar o evento em algo com grande amplitude, mas tão somente divulgar ou ilustrar o quanto ocorrido”
(TSE, Rp nº 14562, DJE 27/8/2014).

Contudo, a despeito da exceção prevista na própria Lei, para que seja afastada qualquer mínima possibilidade de uma representação eleitoral por abuso de Poder Político, sugerimos que nesse ano seja feito um controle mais efetivo da utilização desse veículo, adotando-se uma espécie de diário onde possa ser informado a data, destino e quilometragem percorrida.

Sugerimos ainda que os deslocamentos com carro oficial para os atos de campanha autorizados pela Lei ou não sejam realizados, ou caso seja necessário a utilização do veículo nesse percurso, as despesas sejam ressarcidas aos cofres públicos.

As sugestões apresentadas têm o condão de demonstrar de forma efetiva e contundente que o Prefeito/candidato não está, e sequer tem a intenção de utilizar bem público em benefício de sua campanha eleitoral, elemento esse essencial para a configuração da conduta típica, conforme se estrai da jurisprudência pátria:

“Conduta vedada. Art. 73, I, da Lei no 9.504/97. Uso de veículo. Polícia Militar. Caráter eventual. Conduta atípica. Cassação de registro. Representação. Art. 96 da Lei no 9.504/97. Possibilidade. 1. A melhor interpretação do inciso I do art. 73 da Lei no 9.504/97 é aquela no sentido de que a cessão ou o uso de bens públicos móveis e imóveis em benefício de candidato ou partido ocorra de forma evidente e intencional. 2. A aplicação da penalidade de cassação de registro de candidatura pode decorrer de violação ao art. 73 da Lei no 9.504/97, apurada mediante representação prevista no art. 96 da mesma lei.”
(Ac. de 10.5.2001 no Respe no 18900, rel. Min. Fernando Neves.)

“[…]. Representação eleitoral e ação de impugnação de mandato eletivo. Deputado estadual. Irregularidades. Administração. Superintendência de Pesca e Aquicultura. […] 3. Pela análise das provas contidas no processo, não é possível concluir, com o mínimo de segurança, que tenham ocorrido reuniões políticas na sede do órgão público ou que o veículo da administração tenha sido utilizado em campanha eleitoral. Igualmente, foram identificados servidores que tivessem sido cedidos para a campanha. Afastada a alegada incidência do art. 73, I e III, da Lei nº 9.504/97 na hipótese dos autos, por falta de prova. 4. Para que se possa chegar à cassação do diploma, no âmbito da AIJE, ou à perda do mandato na via da AIME, não basta que se verifique a prática de ilícitos penais ou administrativos. Em qualquer das situações, é necessário que tais irregularidades possuam uma mínima correlação, um liame, com o pleito eleitoral. […]”
(Acs. de 1º.4.2014 nos AC nº 10806, RO nº 323008 e RO 980, rel. Min. Henrique Neves.)

Adotada essas cautelas, entendemos que os Prefeitos/Candidatos não enfrentarão questionamentos relativos à matéria em exame.

REFIS no último ano de mandato

Com a finalidade de estimular os contribuintes a cumprir com as suas obrigações tributárias e a regularização fiscal, os entes federados têm adotado legislação específica na qual criam alternativas para pagamento de débitos junto à Fazenda Pública durante um período certo e determinado. São as chamas leis de REFIS.

Contudo, considerando estarmos em ano eleitoral, a questão deve passar pela análise da Lei Federal n. 9.504/97, que em seu § 10, estabelece:

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

§ 10 No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.”

Como se pode observar, o comando normativo do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/73 é demasiadamente aberto, estabelecendo rigorosa regra – vedada distribuição gratuita de bens, valores e benefícios, com apenas três exceções, quais sejam: calamidade pública, estado de emergência e programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

Em que pese o objetivo louvável do legislador (proibir o uso da máquina pública para fins de desequilibrar o pleito eleitoral), muitas dúvidas persistem com relação à aplicação deste artigo, pois a norma, repise-se, é demasiadamente abstrata, trazendo grave e prejudicial insegurança jurídica aos agentes públicos.

Passamos a tecer considerações acerca da Lei de Recuperação de Créditos – o REFIS.

Trata-se de um plano de recuperação de recursos, oferecendo uma oportunidade para todos que se encontram inadimplentes de acertarem suas contas com o erário público. O objetivo final é de aumentar a arrecadação, e não de beneficiar um grupo selecionado de eleitores.

O Tribunal Superior Eleitoral já fixou entendimento no sentido de que a concessão de benefício fiscal que importe em redução do valor da dívida ativa ou dos tributos devidos pelos contribuintes é equiparada à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios atraindo, desse modo, o regramento contido no § 10 do art. 73, da Lei Federal 9.504/97.

Eis o teor da consulta respondida à unanimidade pelo Tribunal Superior Eleitoral:

“Município. Dívida ativa. Ano das eleições. Benefício fiscal. Conduta vedada. Caracterização.

Decorre do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 que, no ano relativo ao pleito, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública. Ao administrador público somente é dado fazer o que é autorizado em lei, tendo em conta o princípio da legalidade estrita, enquanto o particular encontra obstáculo quando existente disciplina proibitiva.

A interpretação teleológica do preceito revela a impossibilidade de a máquina administrativa ser manipulada com vistas a conquistar simpatizantes para determinada candidatura. De início, benefícios concernentes à dívida ativa do município não podem, ainda que previstos em lei, ser implementados no ano das eleições. O mesmo ocorre, no citado período, quanto à iniciativa de projeto de lei objetivando tal fim.

Sendo assim, a norma do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do município, bem como o encaminhamento de projeto de lei à Câmara de Vereadores, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.”

(Consulta nº 1531-69.2010.6.00.0000/DF, rel. Min. Marco Aurélio, em 20.9.2011)

Trazemos também julgados de tribunais Regionais Eleitorais que enfrentaram tema semelhante, tendo deixado assente o seguinte: 

“EMENTA: ELEIÇÕES 2016 – RECURSO ELEITORAL- REPRESENTAÇÃO – CONDUTA VEDADA ATRIBUÍDA A AGENTE PÚBLICO – ART. 73, § 10 DA LEI 9.504/97 – CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANO ELEITORAL. PARCELAMENTO E DESCONTOS DE DÉBITOS FISCAIS MUNICIPAIS-REFIS. BENEFÍCIO CONCEDIDO EM DIVERSOS ANOS ANTERIORES, PORÉM APENAS EM ANOS NÃO ELEITORAIS (DE ELEIÇÕES MUNICIPAIS). CONDUTA VEDADA CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 

1. A implementação de benefícios fiscais, por intermédio de lei editada no ano eleitoral, concessiva de descontos e parcelamento de débitos concernentes a tributos municipais configura conduta vedada prevista no artigo 73, § 10, do Lei 9.504/97, quando, no caso concreto, verifica-se que se trata de medida eleitoreira e não de opção política adotada anualmente, pelo gestor público. 

2. A configuração da conduta vedada descrita no art. 73, § 10, do Lei no 9.504/1997, por meio de lei editada no ana eleitoral, que trata de programa de Recuperação Fiscal (REFIS), deve ser apreciada com base nos circunstâncias fáticas e jurídicas descritas no caso concreto. Precedente: Consulta no 36815 – Brasília /DF, Acórdão de 03/03120 15, Relator designado: Min. Gilmar Ferreira Mendes. DJE de 08/04!20 15.

3. A conduta vedada deve ser apreciada de acordo com o quadro jurídico concreto. 

4. Consulta TSE no 1531-69.2010.6.00.0000 de 20/09/2011. (RECURSO ELEITORAL no 5619, Acórdão no 52919 de 03/04/2017, Relator(a) LOUR/VAL PEDRO CHEMIM, Publicação: DJ – Diário de justiça, Data 07/04/20 17)” 

“RECURSOS ELEITORAIS. ELEIÇÕES 2012. MÉRITO. CONDUTA VEDADA AOS AGENTES PÚBLICOS EM CAMPANHA. INFRAÇÃO AO § 10 DO ART. 73 DA LEI N. 9.504/97. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS EM ANO DE ELEIÇÃO. COMPROVAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. SUFICIÊNCIA. 

1. ”A norma do§ 10 do artigo 73 do Lei n° 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente a dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.” (Consulta TSE n. 1531-69). 2. Para a configuração dos ilícitos previstos do art. 73 do Lei n. 9.504/97 não é obrigatória a caracterização do potencialidade lesiva dos atos e nem a influência destes no resultado do eleição, bastando, para a imposição do pena de multa, que esteja plenamente comprovada a efetivação do ato. Somente para a aplicação da sanção mais gravosa de cassação é que se faz necessária a análise da potencialidade. 

3. Não há dúvida quanto a configuração da conduta vedada consistente na promulgação de lei que confere benefícios fiscais no ano em que se realizaram eleições municipais, em desatenção ao disposto no § 10 do art. 73 da Lei n. 9.504/97, uma vez que não restou comprovada nenhuma das ressalvas ali constantes. 

4. Recursos eleitorais conhecidos, para desprover o primeiro e dar provimento em parte ao segundo. 

(RECURSO ELEITORAL no 12084, Acórdão no 13986 de 23/09/2013, Relator LUCIANO MTANIOS HANNA, Publicação: DJ – Diário de justiça, Volume 1, Tomo 189, Data 27/09/2013, Página 2/3).” 

Contudo, caso a Lei tenha sido aprovada e sua execução tenha iniciado no ano anterior, entendemos que afastada está a configuração da vedação constante do parágrafo 10 do art. 73 da Lei Eleitoral. Ou seja, se a adesão ao REFIS e o pagamento da parcela única ou primeira parcela ocorreu ainda no ano passado (2019), não teremos caracterizada a conduta combatida pelo referido dispositivo legal.

Somado a isso, é importante que o programa de recuperação dos créditos fiscais não tenha qualquer viés eleitoral, o que poderia proporcionar a desigualdade de condições entre os candidatos (art. 73, caput, da Lei 9.504/73). Assim, entendemos não ser devida a realização da costumeira publicidade institucional dos programas denominados como REFIS, deixando para cargo dos meios de comunicação (jornais, rádios, internet, dente outros) a divulgação (gratuita) à população dos prazos e condições dos programas de recuperação da dívida ativa. Em outras palavras, as medidas de recuperação de crédito fiscal não devem possuir caráter eleitoral, muito menos serem utilizadas como benevolência da Administração Pública para com a população.

Orientamos, inclusive, no caso de Lei aprovada e com execução iniciada no exercício anterior, que o programa esteja nos mesmos moldes dos anteriormente existentes (iguais descontos em juros e multas, por exemplo), afastando benefícios antes não concedidos. Isto para demonstrar que se trata de política governamental (ação de governo), e não manobra eleitoral. Caso não tenha sido editada em anos anteriores Leis de recuperação da dívida ativa, mais um sinal de alerta deverá ser aceso, devendo o dispositivo legal encaminhado ser analisado com mais cautela, uma vez que o fim eleitoreiro pode ficar mais caracterizado nesse caso. 

Desta feita, ainda que a Administração tenha a função arrecadatória (poder-dever) e, adicionalmente, a crucial necessidade de recuperar seus créditos, especialmente nos atuais tempos de crise, temos que a adoção de tal medida em ano eleitoral (aprovação de Lei ou início de execução) irá encontrar barreiras em razão das especificidades do período ao qual se pretende implantar o benefício, razão pela qual cremos que a medida pretendida é vedada à Administração, por eventual descumprimento das limitações da lei eleitoral.   

Desvendando o último ano de mandato: condutas vedadas aos agentes públicos

Com as eleições se aproximando é importante ficarmos atentos para as condutas vedadas aos agentes públicos nesse ano tão importante.

Para que esse último ano de mandato transcorra sem sobressaltos, e também, para ajudar você, que ainda tem algumas dúvidas sobre o assunto, estaremos publicando aqui, uma série de conteúdos com o objetivo de facilitar o encontro de informações sobre o tema.

Para começar, compartilhamos com você um link do Tribunal Superior Eleitoral que esmiúça todas essas condutas e também um link do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo com os prazos de desincompatibilização para que você, que intenta candidatar-se ao cargo de Prefeito ou de Vereador possa ficar atento e não deixar de se afastar de suas funções, quando a Lei assim o exigir, no tempo correto.

Não perca os nossos próximos posts aqui no blog.