Publicada em: 16/07/2021

A Cobrança dos Serviços de Manejo de Resíduos Sólidos à Luz da Norma de Referência nº 01 da ANA

Como pudemos verificar ao longo desta coluna, o Novo Marco do Saneamento Básico trouxe mudanças significativas para todos os serviços que englobam o saneamento básico, quais sejam, abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo dos resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, no intuito de implementar melhorias no setor e atingir a tão importante universalização.

 

No âmbito dos resíduos sólidos, avanços se fazem urgentes, vez que a destinação dos resíduos urbanos sempre foi um dos grandes problemas enfrentados pelos municípios brasileiros, pois o aumento na geração destes resíduos a cada ano, em conjunto com as dificuldades em implementar uma solução a curto prazo, indicam aos gestores públicos a necessidade de definirem alternativas de implementação rápida e imediata, sendo este um dos maiores desafios dos entes públicos na atualidade.

 

Mas, há de se reconhecer, que parte desta procrastinação no avanço do setor de resíduos sólidos se deve às diversas discussões jurídicas que se alastraram no judiciário ao longo dos últimos 20 (vinte) anos, indo desde a impossibilidade de remuneração direta, por parte do Estado, a um prestador de serviço, até a possibilidade, ou não, de cobrança direta do indivíduo, beneficiário final deste serviço, de taxa ou tarifa, ante a (in)divisibilidade de alguns serviços que compõem os resíduos sólidos. Tal fato retardou um maior incremento da participação da iniciativa privada no segmento, visto a constante insegurança jurídica e riscos de difícil mensuração por decorrerem de pilares institucionais e não do negócio em si.

 

É neste cenário que o Novo Marco do Saneamento Básico foi publicado, consolidando não só o entendimento em prol da utilização do instituto da concessão no setor de resíduos, como também apresenta em seu artigo 35 a criação de um sistema remuneratório autossustentável, a partir da possibilidade do custeio dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos mediante cobrança de tarifas ou taxas diretamente dos usuários, permitindo, inclusive, a inserção desta cobrança na fatura de outros serviços públicos. 

 

E mais, com a finalidade de garantir a sustentabilidade econômico-financeira destes serviços, o Novo Marco determina que a não proposição dessa cobrança, ATÉ A DATA DE 15 DE JULHO DE 2021, configurará a renúncia de receita para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal, de forma que, o município que optar por não cobrar - ou falhar na implementação da cobrança - deverá demonstrar que a renúncia foi considerada na sua lei orçamentária e que não afetará as metas de resultados, ou, alternativamente, adotar medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente do aumento das alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 

Para nortear a implantação desta cobrança, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) aprovou a Norma de Referência nº 01, por meio de Resolução ANA nº 79/2021, trazendo as diretrizes básicas a serem observadas pelos municípios.

 

Nesta Norma de Referência nº 01, para que não haja qualquer dúvida ou interpretação diversa pelos municípios, a ANA inicia abordando os conceitos e definições sobre (i) Serviço Público de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (SMRSU), (ii) Serviço Público de Limpeza Urbana (SLU), (iii) Resíduos de Grandes Geradores, (iv) Regime de Cobrança, (v) Instrumento de Cobrança, (vi) Tarifa, (vii) Taxa, (viii) Usuário, (ix) Estrutura de Cobrança, (x) Titular  dos Serviços, (xi) Prestador de Serviço, (xii) Prestação Regionalizada, (xiii) Estrutura de Prestação Regionalizada, (xiv) Regulação do SMRSU, (xv) Entidade Reguladora do SMRSU, e, por fim, (xvi) Sustentabilidade Econômico-Financeira.

 

Na sequência, a ANA define quais as condições gerais do regime de cobrança, trazendo que o regime, a estrutura e os parâmetros da cobrança pela prestação do SMRSU devem ser adequados e suficientes para assegurar e manter a sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços, bem como devem considerar o princípio da modicidade tarifária, opinando que a adoção da cobrança se dê preferencialmente na modalidade de tarifas, para alcance desta sustentabilidade.

 

Além disso, a ANA define a Receita Requerida, que nada mais é, que a receita suficiente para ressarcir o prestador de serviço das despesas administrativas e dos custos eficientes de operação e manutenção, de investimentos prudentes e necessários, bem como para remunerar de forma adequada o capital investido. Sendo que, em seu cômputo, também devem ser incluídas as despesas com os tributos cabíveis e com a remuneração da entidade reguladora do SMRSU e contratação de associações ou cooperativas de catadores de materiais recicláveis, quando for o caso.

 

Quanto à metodologia de cálculo da Receita Requerida, a ANA estipula que devem ser adotadas metodologias que reflitam a receita requerida, adequada ao tipo de prestação, seja ela pela Administração Pública direta, indireta ou mediante contrato de concessão, e receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, inclusive aqueles decorrentes de pagamento pelos resíduos de grandes geradores podem ser compartilhados para favorecer a modicidade tarifária.

 

Já em relação aos parâmetros para fixação do valor a ser cobrado do indivíduo beneficiário final dos serviços e a categoria de cada um destes usuários, a ANA, adotando como base as exigências e possibilidades trazidas pelo Novo Marco do Saneamento, definiu que deve ser considerado o nível de renda da população da área atendida e a destinação ambientalmente adequada dos resíduos coletados, mediante aplicação, isolada ou conjunta, dos seguintes parâmetros:

 

  1. I) para o nível de renda: bairro ou região do imóvel, Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), dentre outros;
  2. II) para a destinação adequada: os diferentes custos da reutilização, da reciclagem, da compostagem, da recuperação, do aproveitamento energético, da disposição final em aterros sanitários ou de outras destinações adequadas.

 

Já para a quantificação dos resíduos, pode-se considerar a aplicação, isolada ou conjunta, dos seguintes parâmetros:

 

  1. I) características dos lotes e as áreas que podem ser neles edificadas: dimensões do imóvel, área construída, dentre outros;
  2. II) peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio: Efetivos ou cuja coleta e destinação adequada foi colocada à disposição; que o usuário destinou à reutilização ou reciclagem;

III) consumo de água; e

  1. IV) frequência da coleta.

 

Outro ponto interessante advindo do Novo Marco do Saneamento foi a abordagem sobre o documento de arrecadação desta cobrança, o que também não foi deixado de lado pela ANA, que opinou que a arrecadação deve ser realizada, preferencialmente, por meio de um dos seguintes documentos, independentemente do regime de prestação dos serviços:

 

  1. I) fatura específica de manejo de resíduos sólidos urbanos; ou
  2. II) cofaturamento com o serviço de abastecimento de água ou outro serviço público. E, nesta hipótese, deve ser previsto no custo do SMRSU o valor de ressarcimento ao respectivo prestador, conforme estabelecido em contrato celebrado entre as partes, com anuência da entidade reguladora do SMRSU ao valor a ser pago a título de ressarcimento dos custos de cofaturamento.

 

Na impossibilidade de utilização desses documentos pode ser utilizado o carnê ou guia de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Ou seja, pode-se verificar que não se priorizou a utilização do documento de arrecadação já utilizada por muito municípios (IPTU) e isso exatamente devido à mudança de parâmetros e critérios para a fixação das tarifas ou taxas.

 

A Norma de Referência nº 01 da ANA, por priorizar a cobrança por meio de tarifas, em detrimento da instituição de taxas, trouxe em seu bojo as condições específicas do regime tarifário que vão desde a instituição de parâmetros para fixação do valor inicial da tarifa, o qual pode se dar por contrato de concessão, ato administrativo do titular dos serviços ou por ato da entidade reguladora do SMRU, quando houver. Bem como previu as diretrizes para a realização dos reajustes tarifários e das revisões, sejam elas periódicas ou extraordinárias, juntamente com seu procedimento, sendo que estas revisões têm por finalidade garantir a sustentabilidade econômico-financeira da prestação destes serviços a longo prazo.

 

Posto isso, pode-se verificar que caminha-se para uma nova fase no setor de resíduos sólidos, contudo, é certo que muitos serão os desafios dos municípios em implantar esta cobrança, notadamente o convencimento legislativo e social, pois o entendimento da sociedade sobre a importância de estabelecer uma cobrança pelo Serviço Público de Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos é fundamental para que os Municípios possam implantar sua política, buscando aumentar a eficiência e a economicidade de maneira a proteger o meio ambiente e aumentar a qualidade de vida da população, sendo o Legislativo municipal um ator muito relevante que também precisa compreender as vantagens da cobrança.

 

A transparência pode ser o mais importante requisito para a mobilização legislativa e social ser bem-sucedida. A sociedade deve ser convidada para debater a gestão do serviço e participar da elaboração da política de cobrança, diretamente ou por meio de suas entidades representativas, utilizando todos os meios de comunicação disponíveis, e demonstrando o custo real da prestação do serviço e da estimativa do impacto da cobrança para os usuários.

 

Para ajudar a população a entender a importância da cobrança pelo serviço, podemos recomendar a realização de um comparativo entre o valor do déficit gerado pelo custo do Serviço Público Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos com algum investimento tangível e desejado pela população, como um equipamento de saúde ou de educação, por exemplo. Mas também, outro forte elemento de convencimento pode ser a demonstração da qualidade e da importância do serviço prestado para a sociedade e para o meio ambiente, evidência esta que fica ainda mais forte se colocada em paralelo com os efeitos negativos sanitários e ambientais que podem acontecer se não houver o serviço, ou se sua prestação for inadequada.

 

Enfim, diversas são as formas de mobilização social e legislativa para implantação desta política, afinal ela se faz mais que necessária e sobram argumentos para a demonstração desta necessidade, por isso a capacitação dos profissionais públicos e uma consultoria especializada podem fazer toda a diferença neste processo.

 

                 


Milena Ferreira Santos é Advogada e integra o setor de Direito Privado do Grupo Confiatta, atuando na área de Consultoria Jurídica com foco em Infraestrutura e Ambiental. Milena é pós-graduanda em Direito Ambiental, em Gestão Ambiental e Sustentabilidade, e é presidente da comissão de Saneamento Básico da OAB Sorocaba.

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